Transición energética: descarbonización de las finanzas públicas

En el cruce de desafíos globales que plantea el cambio climático, los acuerdos internacionales han emergido como pilares fundamentales en la presión por transformar las políticas energéticas a nivel mundial. A medida que los impactos del cambio climático se hacen más evidentes en forma de eventos climáticos extremos y alteraciones en los patrones meteorológicos, los países reconocen la problemática y comienzan a transformar su matriz energética dominada por combustibles fósiles a fuentes limpias y sostenibles.

Sin embargo, la transición hacia fuentes de energía limpia trasciende la cuestión medioambiental y se extiende a cuestiones económicas y sociales. Para los países que históricamente han apoyado su economía en recursos altamente carbonizados, como México, resulta un reto mayor. La presente investigación revisa las finanzas públicas del país; desde una mirada carbonizada explora las estrategias de descarbonización y analiza su impacto en las finanzas públicas a nivel nacional y estatal.

FINANZAS, INGRESOS Y GASTO PÚBLICOS
En México, los combustibles fósiles han desempeñado un importante papel tanto en la economía como en las finanzas públicas. En 1996, la extracción de petróleo y gas representó el 9.2% del Producto Interno Bruto (PIB) del país. Sin embargo, desde entonces su participación relativa en la actividad económica ha ido reduciéndose. En 2022, representó el 3.2% del PIB (INEGI, 2023). Sin embargo, los volúmenes de las reservas probadas son de 6 mil 705 millones de barriles de petróleo crudo equivalente (Mbpce). En consecuencia, la relación entre reservas y producción es de 7.7 años (Pemex, 2023).

Los ingresos públicos carbonizados desempeñaron un pilar fundamental para el equilibrio de las finanzas públicas del país. Desde las primeras incursiones en la explotación petrolera se establecieron impuestos. El primero fue el impuesto especial del timbre decretado por Francisco I. Madero en 1912. Dicho suceso marcó el inicio de la relación entre la producción petrolera y las obligaciones fiscales. Conforme la industria se estableció de manera más sólida en el país se promulgaron cuotas y regalías que gravaban la producción de la industria.

Después de la expropiación petrolera y la fundación de Petróleos Mexicanos como una empresa pública, ésta se convirtió en un pilar financiero, contribuyendo al gasto público mediante el pago de impuestos. No obstante, la dinámica ha experimentado un cambio. Los ingresos carbonizados han ido perdiendo terreno en su contribución a las finanzas públicas. Estos ingresos están conformados por los ingresos propios de Pemex, del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP) y el Impuesto Especial a Producción y Servicios (IEPS) petrolero que en 2008 representaron el 36.7% de los ingresos totales, mientras que para 2022 el 22.4%.

Pemex y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) como Empresas Productivas del Estado (EPE) son actores de gran relevancia en el sector energético y el gasto público. La asignación de recursos públicos a ambas EPE ha determinado la conformación de la matriz energética del país. En promedio, 99% del gasto en energía es gasto carbonizado.

Desde 2018, se ha observado un aumento en el gasto público carbonizado, contrastando con los ingresos generados por estas mismas fuentes. Este aumento se debe a la política energética vigente del país, que privilegia las actividades relacionadas con hidrocarburos y petróleo, lo cual confronta con los compromisos internacionales en materia de cambio climático. El gasto carbonizado en 2017 representó el 8.0% del gasto total y en 2022 el 11.7%, lo que significó un aumento de 67.3%. En contraste, el presupuesto dirigido a la mitigación y adaptación al cambio climático representó 5.6% del gasto carbonizado y 0.6% del gasto total.

Como se mencionó, los ingresos carbonizados tienen un papel importante en la recaudación federal. Sin embargo, también son importantes para las entidades federativas. Esto se debe a que los ingresos del FMP y el Impuesto Sobre la Renta (ISR) por contratos y asignaciones derivadas de los hidrocarburos son parte de la Recaudación Federal Participable (RFP). Los ingresos carbonizados conforman la RFP junto con los ingresos tributarios. Si bien, los ingresos tributarios conforman en su mayoría la RFP, los ingresos carbonizados han perdido participación. En 2008 representaron 44.0% de la RFP, mientras que para 2022, a pesar de un aumento en el precio del petróleo, sólo 13.3%.

Al estar vinculada la RFP con el gasto federalizado por medio de las participaciones y aportaciones, la disminución de los ingresos carbonizados tendría un efecto directo sobre los ingresos totales, por lo que todas las entidades se verían afectadas. Los estados donde se extrae petróleo y gas experimentarán impactos adicionales. Campeche, Chiapas, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz se verían especialmente presionados, ya que la asignación de recursos federales depende del valor de extracción bruta de hidrocarburos y el volumen de producción de gas natural de cada entidad federativa.